AI 시대, 정부의 역할을 다시 묻다

지난 칼럼에서 노동친화적 AI(PWAI)와 조향(steering)을 다루면서, 기술 발전의 방향은 외생적으로 주어지는 것이 아니라 유인구조에 반응해 내생적으로 결정된다는 점을 이야기했다. 그리고 그 유인구조를 설계하는 주체를 은연중에 정부로 가정했다. (단, 정부만이 유인구조를 설계하는 주체가 되어야 한다는 것이 필자의 주장은 아님을 아래의 글에서 확인하길 바란다.) 그런데 여기서 한 가지 근본적인 질문이 남는다. 정부가 그런 일을 해도 되는가, 혹은 할 수 있는가? 이 질문에 답하려면 우리가 오랫동안 당연하게 여겨 온 하나의 구도, 즉 ‘시장 대 정부’라는 이분법을 먼저 들여다봐야 한다.

‘시장 대 정부’라는 프레임

우리는 ‘시장 대 정부’라는 이분법에 익숙해져 있다. 이러한 사고의 틀은 사실 서구의 자유주의적 정치철학에 깊이 뿌리내린 것이다. 근대 민주주의의 성숙 과정 자체가 상당 부분 정부(왕권)로부터 시민이 자율성을 성취해 나가는 과정이었기 때문이다. 정부는 잠재적으로 시민의 자유를 위협하는 존재로 전제되었고, 따라서 시장에서 시민이 가지는 선택의 자유와는 대척점에 있는 것으로 보였다.

경제학이 시장과 정부를 바라보는 전통적인 관점 역시 같은 맥락에 서 있다. 애덤 스미스(Adam Smith)가 「국부론(The Wealth of Nations)」(1776)에서 제시한 ‘보이지 않는 손’은, 각자가 자기 이익을 추구하는 것이 의도치 않게 사회 전체의 이익으로 귀결되는 메커니즘을 그렸다. 프리드리히 하이에크(Friedrich Hayek)는 여기에 인식론적 근거를 더했다. 「사회에서의 지식의 활용(The Use of Knowledge in Society)」(1945)에서 그는 경제에 필요한 지식이 본질적으로 분산되어 있어 어떤 중앙 계획가(central planner)도 그것을 다 알 수 없으며, 가격 체계야말로 그 분산된 지식을 집계하는 유일한 장치라고 주장했다. 「노예의 길(The Road to Serfdom)」(1944)의 경고는 여기서 나온다. 밀턴 프리드먼(Milton Friedman)은 「자본주의와 자유(Capitalism and Freedom)」(1962)에서 이 논리를 정책 처방으로 정리했다.

이 계보에서 정부의 정당한 역할은 명확하게 한정된다. 시장실패(market failure)의 교정이다. 외부효과, 공공재, 정보 비대칭, 자연독점. 시장이 스스로 풀지 못하는 특정한 실패 목록이 있고, 정부의 개입은 그 목록 안에서만 정당화된다. 실패가 없으면 개입도 없다. 개입은 언제나 예외이고, 입증 책임은 개입하려는 쪽에 있다.

20세기 후반, 사회주의 계획경제의 몰락과 신자유주의의 번성은 이 이분법을 학문적 명제를 넘어 상식의 지위로 끌어올렸다. 계획은 실패했고 시장은 승리했다. 그러니 정부는 물러서 있으라. 대략 이런 정서다.

이분법 너머의 스펙트럼

물론 오늘날의 경제학자들이 모두 극단적인 이분법적 시각을 가지고 있는 것은 아니다. 오히려 정부의 역할을 바라보는 관점에는 상당히 넓은 스펙트럼이 존재하며, 그 대부분은 ‘시장이냐 정부냐’가 아니라 ‘시장을 전제하되 어디에 어떻게 개입할 것인가’ 를 묻는다.

자유주의적 개입주의(libertarian paternalism). 리처드 세일러(Richard Thaler)와 캐스 선스타인(Cass Sunstein)이 「넛지(Nudge)」(2008)에서 제시한 관점이다. 개인의 최종 선택권은 그대로 두되, 선택이 이루어지는 환경(선택 설계, choice architecture)을 조정해 더 나은 결과를 유도한다. 강제하지 않으면서 결과를 바꾸는, 가장 가벼운 형태의 개입이다.
시장 설계(market design). 앨빈 로스(Alvin Roth) 등이 발전시킨 접근으로, 아예 시장이 존재하지 않거나 가격 메커니즘이 작동할 수 없는 영역(장기 기증, 학교 배정, 전공의 매칭)에서 제도로서의 시장을 설계한다. 여기서 정부나 설계자는 시장의 반대말이 아니라 시장의 조건이다.
발견 과정으로서의 산업정책. 다니 로드릭(Dani Rodrik)은 「21세기를 위한 산업정책(Industrial Policy for the Twenty-First Century)」(2004)에서, 올바른 산업정책 모델은 정부가 전지적 관점에서 피구세나 보조금을 부과하는 것이 아니라 민간과 정부 사이의 “전략적 협력(strategic collaboration)” 이라고 주장했다. 어디에 병목이 있는지는 사전에 알 수 없으므로, 산업정책의 본질은 정답을 고르는 것이 아니라 정답을 발견하는 절차를 설계하는 데 있다는 것이다.
다중심 거버넌스(polycentric governance). 엘리너 오스트롬(Elinor Ostrom)은 「공유의 비극을 넘어(Governing the Commons)」(1990)에서 이분법 자체를 정면으로 거부했다. 공유자원 문제의 해법은 ‘완전한 사유화’ 아니면 ‘국가 통제’뿐이라는 통념과 달리, 현실의 공동체들은 자치 규약과 중층적 감시·제재 구조를 통해 스스로 문제를 해결해 왔다는 것이다. 시장과 정부 사이에는 훨씬 다양한 거버넌스의 층위가 존재한다.
(추가) 시장은 애초에 만들어진 것이라는 관점. 칼 폴라니(Karl Polanyi)는 「거대한 전환(The Great Transformation)」(1944)에서 자기조정적 시장이 자연발생적 질서가 아니라 국가의 의도적인 제도 구축을 통해 만들어진 것이라고 논증했다. 자유방임 자체가 기획된 것이었다는 그의 지적은, 시장과 국가를 서로의 반대항으로 놓는 구도에 근본적인 의문을 던진다.

이 스펙트럼을 훑고 나면 알 수 있다. 이분법은 논쟁의 출발점일 수는 있어도, 실제 정책 판단의 도구로는 이미 오래전에 한계에 도달했다는 것을.

마리아나 마추카토 — 시장 조성자로서의 국가

그런데 스펙트럼의 한쪽 끝에서, 더욱 더 적극적인 주장을 펴는 학자가 있다. 요즘 들어 한국 사회에서도 주목받는 UCL의 마리아나 마추카토(Mariana Mazzucato) 다. 그는 「기업가형 국가(The Entrepreneurial State)」(2013)에서 아이폰을 구성하는 핵심 기술 대부분(인터넷, GPS, 터치스크린, Siri)이 공공 R&D에서 나왔다는 사실을 들며, 혁신의 위험을 실제로 감수해 온 주체가 민간이 아니라 국가였음을 보였다.

이 논지를 정책 프레임으로 확장한 것이 「미션 이코노미(Mission Economy)」(2021)다. 마추카토의 핵심 명제는 간명하다. 국가는 시장이 고장 났을 때 사후적으로 고치는(fixing) 데 머물러서는 안 되며, 사회가 필요로 하는 성과를 내기 위해 직접 나서서 시장을 함께 만들어야(co-creating/shaping) 한다는 것이다. 그는 이를 두고, 미션 지향 경제란 시장의 어떤 문제를 고쳐야 하는지가 아니라 “우리가 어떤 시장을 원하는가” 를 묻는 것이라고 표현했다.

여기서 마추카토가 드는 준거점이 아폴로 계획이다. 아폴로는 “달에 사람을 보낸다"는 담대한 목표를 먼저 설정하고, 그 목표를 달성하기 위해 NASA와 수백 개 민간 기업이 새로운 협업 구조를 만들어 낸 사례다. 정부가 특정 산업에 보조금 목록을 나눠 준 것이 아니라, 문제를 정의하고 그 문제를 풀 생태계를 조직했다는 것이다.

마추카토의 논의에서 특히 주목할 대목은 국가 역량(state capacity)에 대한 진단이다. 그는 지난 수십 년간 “정부의 역할은 담대한 목표를 달성하는 것이 아니라 시장이 낸 문제를 수습하는 것"이라는 이데올로기를 정부 스스로가 내면화한 결과, 정부의 문제해결 역량이 심각하게 훼손되어 왔다고 지적한다. 아웃소싱과 컨설팅 의존이 일상화되면서 공공부문은 스스로 학습하고 설계하는 근육을 잃었다는 것이다. 국가가 시장을 조성하려면 먼저 조성할 수 있는 역량이 있어야 하는데, 바로 그 역량이 점차 사라져 버렸다는 것이다.

물론 마추카토에 대한 비판도 만만치 않다. 하이에크적 지식 문제(정부가 어떤 미션이 옳은지 어떻게 아는가), 공공선택론적 문제(미션 설정 과정이 지대추구에 포획되지 않는가), 그리고 성공 사례의 선택 편향(아폴로는 성공했지만 실패한 국가 프로젝트는 훨씬 많다) 등이 반복적으로 제기된다. 사실 주류 경제학계에서 이렇게 정부의 적극적 역할을 강조하는 관점은 그간 비교적 소수에 그쳤다.

그런데 최근 AI의 부상 이후 분위기가 완전히 달라지고 있다. 이분법을 넘어서는 목소리가 정부가 아닌 시장에서, 그것도 실리콘밸리에서부터 나오고 있다.

실리콘밸리에서 느닷없이 등장한 국가론

가장 흥미로운 사례가 바로 팔란티어(Palantir)의 공동 창립자이자 CEO인 알렉스 카프(Alex Karp) 다. 베스트셀러 「기술 공화국(The Technological Republic)」(2025)에서, 그는 사회적 목표에서 동떨어져 소비재 공급만을 추구하는 실리콘밸리의 관행을 정면으로 비판한다.

이 책의 논지는 대략 이렇게 요약된다.

출발점. 실리콘밸리의 초기 혁신은 창고에서 시작된 스타트업 신화가 아니라, 레이더·핵무기·초기 컴퓨팅처럼 국가적 난제를 풀기 위한 정부와 과학기술 엘리트의 협업에서 나왔다. 서구의 지정학적 우위는 그 협업의 산물이었다.
현재. 그러나 오늘날의 실리콘밸리는 사진 공유 앱과 마케팅 알고리즘, 배달 서비스에 매달리고 있다. 카프는 이를 “늦은 자본주의 경제의 요구를 좁게 추구하는 것"이 한 세대 전체의 소명이 되어 버린 상태라고 규정한다. 그는 이 현상을 기술의 문제가 아니라 문화의 문제, 즉 공동의 목적의식과 시민적 결속(soft belief)의 침식으로 진단한다.
처방. 소프트웨어 산업이 정부와의 관계를 재건하고, 우리가 집합적으로 직면한 가장 시급한 과제를 다룰 기술·AI 역량을 구축하는 쪽으로 노력과 관심을 되돌려야 한다. 그는 실리콘밸리의 엘리트에게 국가 방위와 ‘국가적 프로젝트’의 정의에 참여할 적극적 의무(affirmative obligation) 가 있다고까지 말한다.

시장의 논리로 보자면 정말 이상한 주장이다. 기업 CEO가 “우리 업계는 소비자가 원하는 것을 만드는 데 너무 몰두해 있다"고 말하는 셈이기 때문이다. 카프의 주장은 시장이 국가와 사회의 생존 문제에 대해서는 근본적으로 무관심하다(agnostic) 는 인식에 기초하고 있다. 시장은 훌륭한 창조의 엔진이지만, 무엇을 창조할 가치가 있는지는 말해 주지 않는다는 것이다.

“국가 역량의 총동원”

이러한 흐름과 유사하게, 각국 정부가 AI를 본격적으로 국가 간 경쟁과 산업정책의 관점에서 바라보면서 “국가 역량의 총동원”, “국가 자원의 총결집” 같은 용어가 심심찮게 등장하고 있다. 미국의 반도체법과 AI 인프라 투자, EU의 AI법과 InvestAI, 중국의 국가 주도 AI 육성, 그리고 소버린 AI(sovereign AI)를 둘러싼 각국의 경쟁이 모두 같은 언어를 쓴다.

우리나라도 예외가 아니다. 김용범 청와대 정책실장이 페이스북에 올린 「AI 시대, 국가는 시장을 조직한다」는 제목의 글은 여러 면에서 흥미롭다.

그는 먼저 시장의 현 상태를 이렇게 진단한다. AI 시장이 없다는 말은 더 이상 사실이 아니지만, 지금 열린 것은 개인이 챗봇을 구독하는 작은 시장일 뿐이며, AI가 병원의 진료를 돕고 학교의 수업에 들어가고 관청의 민원을 처리하는 거대한 시장은 아직 본격적으로 열리지 않았다는 것이다. 그리고 그 이유를 이렇게 표현한다. “비어 있는 시장이 아니라, 잠긴 시장” 이라고. 시장에만 맡겨 두면 아무도 먼저 움직이지 않는다는 것이다.

여기서 그가 제시하는 국가의 역할은 마추카토의 언어와 상당히 겹친다. “AI 시대의 국가는 생산하는 국가도, 통제하는 국가도 아니다. 시장을 조직하는 국가” 라는 것이다. 개별 기업이 홀로 감당하기 어려운 첫 도입의 위험을 국가가 먼저 떠안아 공공 영역에서 사용 사례와 데이터와 신뢰를 만들어 내면, 민간이 그 위에서 새로운 서비스를 만들고 투자할 수 있게 된다는 구상이다. “국가는 시장을 대신하는 것이 아니라, 시장이 혼자서는 넘지 못하는 문턱만 넘겨주고 물러나는 것이다”.

정책 담론의 언어가 바뀌고 있다. 불과 10여 년 전만 해도 “국가가 시장을 조직한다"는 문장은 정부에서 찾아보기 어려운 표현이었다. 지금은 그것이 정책 철학의 제목이 된다.

불변의 상수는 없다

필자는 개인적으로 경제학은 그 시대의 사회 문제를 해결하기 위해 발전해 온 철학이며, 시장과 정부의 관계에 대한 불변의 상수는 없다고 생각한다.

케인스 경제학은 대공황이라는 시대적 문제에서, 통화주의와 신자유주의는 스태그플레이션이라는 시대적 문제를 풀기 위해 나왔다. 어느 쪽도 고정불변의 정답이어서 채택된 것이 아니라, 그 시대가 마주한 문제에 대한 당대 최선의 응답이었기 때문에 채택되었고, 경제학 교과서는 그에 맞춰 다시 씌여졌다. 그렇다면 AI라는, 사회의 구조를 근본적으로 재구축하는 전례 없는 기술 혁신 앞에서 시장과 정부의 관계를 다시 묻는 것은 자연스럽고 불가피한 일이다.

그간 실제 현장에서 정책을 입안해 온 경험은 필자에게 한 가지를 분명하게 가르쳐 주었다. 경제적 문제의 해결은 단순 이분법 논리로 결코 치환할 수 없는 고차방정식이고, 정책 방향의 결정은 주어진 상황에서 끊임없이 최적화 문제를 푸는 것이라는 사실이다. 제약조건은 계속 바뀌고, 목적함수도 사회적 합의에 따라 달라지며, 어제의 최적해가 오늘의 차선책이 된다. 경험상 ‘개입할 것인가 말 것인가’를 묻는 회의는 거의 없다. 실제로 오가는 질문은 언제나 ‘어디에, 얼마나, 언제까지, 어떤 출구전략으로’다.

마추카토는 「미션 이코노미」에서 존 케네스 갤브레이스(John Kenneth Galbraith)의 말을 인용했다. “경제 시스템의 목적을 다르게 바라보아야 경제학의 목적을 다르게 바라보게 된다.” 목적이 먼저이고 도구가 나중이라는 것이다. 우리가 AI 시대에 어떤 경제를 원하는지를 먼저 합의하지 않으면, 시장이냐 정부냐라는 논쟁은 도구를 놓고 벌이는 공허한 다툼이 되기 쉽다.

그런 의미에서, AI 시대의 정부의 역할 범위와 책임은 앞으로도 계속 치열하게 논쟁되어야 할 주제다. 그리고 그 논쟁의 결론은 ‘시장’이나 ‘정부’ 사이의 여러 층위에 흩어져 있을 것이다. 중앙정부와 지방정부, 기업과 노동조합, 대학과 시민사회, 그리고 국경을 넘는 협의체까지 — 시장을 포함한 다층적 거버넌스의 설계야말로 새로운 사회를 위한 당면 과제다.

참고문헌

Smith, Adam (1776), 「국부론(An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations)」.
Hayek, Friedrich A. (1945), 「The Use of Knowledge in Society」, American Economic Review, 35(4), 519–530.
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Friedman, Milton (1962), 「자본주의와 자유(Capitalism and Freedom)」, University of Chicago Press.
Pigou, Arthur C. (1920), 「후생경제학(The Economics of Welfare)」, Macmillan.
Polanyi, Karl (1944), 「거대한 전환(The Great Transformation)」, Farrar & Rinehart.
Thaler, Richard H. & Cass R. Sunstein (2008), 「넛지(Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness)」, Yale University Press.
Ostrom, Elinor (1990), 「공유의 비극을 넘어(Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action)」, Cambridge University Press.
Rodrik, Dani (2004), 「Industrial Policy for the Twenty-First Century」, KSG Faculty Research Working Paper RWP04-047. 원문
Mazzucato, Mariana (2013), 「기업가형 국가(The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths)」, Anthem Press.
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Mazzucato, Mariana (2016), 「From market fixing to market-creating: a new framework for innovation policy」, Industry and Innovation, 23(2), 140–156.
Karp, Alexander C. & Nicholas W. Zamiska (2025), 「기술 공화국(The Technological Republic: Hard Power, Soft Belief, and the Future of the West)」, Crown Currency.
김용범 청와대 정책실장 (2026.7.21), 「AI 시대, 국가는 시장을 조직한다」, 페이스북 게시글.

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